Este mes me llamó la atención la extensa publicación del Banco Mundial: Revenue Administration Handbook (Junquera-Varela, Raúl Félix, y Cristian Óliver Lucas-Mas.2024. Washington, DC), por su amplio repaso, con enfoque práctico, de la realidad de las Administraciones tributarias, pero sin perder de vista el impacto que las decisiones de política tributaria tienen en su funcionamiento. Todo ello con la referencia inevitable al inexorable proceso de transformación digital que están experimentando todas las Administraciones.
No pretendo hacer aquí una revisión completa de tan interesante trabajo, cuya profundidad requeriría un espacio del que no disponemos, pero sí extraer algunas orientaciones, quizás útiles en el futuro, sobre cuestiones que tratamos de vez en cuando en estas páginas.
Las consideraciones de política tributaria que afectan a las funciones administrativas de aplicación de los tributos, se abordan en el Capítulo I. Son tres, ciertamente pragmáticas y directas: simplicidad y certeza, segmentación de contribuyentes y ¡oh sorpresa, a estas alturas¡, estimación objetiva o presuntiva. La moral fiscal del país, junto con otros factores no técnicos, como las estructuras institucionales, los intereses en conflicto, incluidos los de los funcionarios del área, o las ideas circulantes sobre reforma fiscal dentro del gobierno, la sociedad civil, la clase política, la academia o las Instituciones Internacionales, pueden influir significativamente en el resultado propuesto o conseguido.
Certeza y simplicidad requieren en primer lugar, estabilidad legal y una buena sistematización de los principios de interpretación y aplicación de las normas, así como la positivización de los principios desarrollados por los tribunales en sus sentencias y un eficiente procedimiento de consulta vinculante. La simplicidad se resume en la propuesta “base amplia/tipos bajos” y su corolario de reducción y revisión periódica de incentivos fiscales. La complejidad dificulta el cumplimiento voluntario y tiene efectos regresivos sobre los contribuyentes que no pueden pagar asesoramiento profesional, frente a aquellos que pueden planificar esquemas fiscales. Produce injusticia, en definitiva. Es importante, por último, el apoyo a la descentralización fiscal que incorpora el Manual, como fórmula para mejorar la responsabilidad política y fiscal en el ejercicio del poder tributario, y posibilitar un mayor control del uso de los ingresos por parte de los gobiernos regionales y locales.
Seguidamente, se presentan propuestas de política y Administración tributaria, vinculadas a las estrategias de la Administración en la organización de sus recursos limitados. En primer lugar, se destaca el énfasis en el control de los grandes contribuyentes (segmentación), dado el importante porcentaje de ingresos fiscales que generan, tanto por sí mismos como retenedores, lógica que puede entenderse en clave recaudatoria, pero no el diagnóstico de incumplimiento que lo acompaña sobre la tendencia de estos contribuyentes a la evasión fiscal mediante la planificación fiscal y la litigiosidad con la Administración.
Por otro lado, se aboga por mantener fórmulas de gravamen presuntivas u objetivas, por razones de simplificación de la gestión tributaria, reducción de la presión fiscal indirecta, complejidad del sistema fiscal, entre otros. Sin embargo, el problema, que también se recoge en el Manual, es la desviación que se produce de los fundamentos justificativos de los tributos afectados y, potencialmente, del propio sistema tributario. La equidad y la capacidad económica se ven comprometidas cuando se utilizan estos sistemas, que deberían ser utilizados solo en países en desarrollo y de manera transitoria.
En resumen, el Informe nos recuerda que lo crucial en las reformas tributarias es determinar, antes de diseñar cualquier cosa, si las instituciones gubernamentales y no gubernamentales del país las respaldan o dificultan. Dependiendo del contexto, la reforma ex ante podría verse distorsionada ex post. De aquí, la importancia de los factores no técnicos para la política tributaria.
El Manual abarca todo el ciclo de la administración tributaria, pero nos centraremos en las reflexiones sobre la mejor configuración de un sistema sancionador, dado que el resultado de la última reforma de la Ley General Tributaria no puede considerarse satisfactorio, veinte años después de su entrada en vigor, ni en la parte administrativa ni en la penal. Además, ha entrado en crisis con la última jurisprudencia del TS sobre la apreciación directa de la falta de proporcionalidad de algunas sanciones tributarias, siguiendo la jurisprudencia previa del TJUE.
Una idea clave que se menciona en el Capítulo 5 del Manual se refiere a la distinción entre infracciones y sanciones administrativas y penales, indicando que el concepto de fraude implica necesariamente el intento de engañar a la Administración tributaria y, por lo tanto, no puede cometerse descuidadamente. Por lo tanto, las sanciones para infracciones tributarias, incluidas las negligentes y no fraudulentas, deberían compensar el daño (aunque más costosas que el cumplimiento voluntario), sin añadir elementos punitivos o disuasorios. Las infracciones fraudulentas son el objeto lógico de las sanciones de naturaleza penal, aunque no entren en el ámbito de la jurisdicción criminal. Este enfoque afecta a los países que consideran que cualquier grado de negligencia satisface el requisito de culpabilidad del fraude, con la consiguiente masificación procedimental y litigiosidad estéril. Por lo tanto, esta reflexión es un excelente punto de partida para abordar la reforma de cualquier sistema sancionador tributario, incluido el nuestro.
En cualquier reforma de un sistema de sanciones tributarias, es fundamental lograr los máximos niveles posibles de uniformidad, coherencia, publicidad, consistencia, proporcionalidad, progresividad y equilibrio en la aplicación de sanciones, recargos e intereses, evitando planteamientos contraproducentes por ser innecesariamente estrictos y complejos en el diseño de infracciones y sanciones. Una correlación adecuada entre ambas es suficiente.
La Administración debe ser consciente, en el diseño del sistema sancionador, de la influencia que tienen en el incumplimiento las deficiencias en la ejecución de dos de sus principales responsabilidades: la prevención del incumplimiento futuro de las obligaciones tributarias y la probabilidad de comprobación percibida por el obligado tributario, que influyen directamente en la motivación para el cumplimiento voluntario. Un desarrollo insuficiente de estos procedimientos puede debilitar la justificación del sistema sancionador.
Finalmente, es esencial referirse a la llamada transformación digital de la Administración tributaria, que ocupa tres capítulos del Manual. Partiendo de la premisa -cierta por supuesto- de que el uso de las tecnologías de la información y la comunicación no es una opción en la actualidad, sino una necesidad, especialmente si la Administración tributaria es esencialmente un negocio de gestión de información. En este sentido, la pandemia causada por el COVID-19 ha tenido un impacto profundo en la necesidad de digitalización de las Administraciones tributarias como herramienta estratégica.
Entonces, considerando el entorno institucional y la realidad sociológica, surge la pregunta: ¿cómo debería ser la secuencia de reformas tecnológicas y organizativas? La digitalización aporta ventajas evidentes para la Administración, pero más difíciles de apreciar para los contribuyentes, a menos que estén vinculadas a procesos administrativos de fiscalización, como en el caso de la facturación y los registros electrónicos.
Es evidente que la digitalización mejora la eficiencia de la recaudación, contribuye a la reducción de costes administrativos, suple la falta de recursos humanos en las administraciones, facilita la lucha contra el fraude y la corrupción, ayuda al seguimiento de las operaciones económicas y promueve la transparencia. En definitiva, aumenta el control efectivo del cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.
Teóricamente, los contribuyentes verán facilitado el cumplimiento de sus obligaciones con nuevas técnicas y mejoras en los servicios, pero a costa de perder, en cierto modo, el control de la configuración de sus autoliquidaciones y de tener que adquirir habilidades suficientes en el uso de sistemas automatizados, con los correspondientes costes.
Es crucial que las Administraciones y los Gobiernos tengan en cuenta las tendencias sociales y políticas y eviten la deshumanización del cumplimiento tributario con el uso de las nuevas tecnologías. Los funcionarios “virtuales” y los “chatbots”, nunca podrán proporcionar la tranquilidad y seguridad que brinda la opinión contextualizada en las circunstancias del caso, de un funcionario especializado. En un asunto tan delicado, no podemos depender únicamente de los equipos tecnológicos, y la experiencia con los servicios de atención al cliente de bancos, seguros, telefónicas, eléctricas, entre otros, es desalentadora. Pero la transformación digital es inevitable, como mencionamos al principio.
Si cambiamos la perspectiva cenital por la óptica terrestre, resultan interesantes las conclusiones preliminares del equipo del Fondo Monetario Internacional (nota de prensa) que ha analizado la evolución de la economía española en 2023. La idea general es que la necesidad de consolidación fiscal requiere reforzar la eficiencia del sistema fiscal (reto ya asumido por la Administración tributaria española) y ampliar las bases imponibles (viejo tópico) en el marco de un plan fiscal explícito de medio plazo, como muestra de compromiso.
Se proponen además medidas tributarias específicas, como la eliminación de exenciones en el IVA, la armonización transversal de los tipos de IVA según productos y el aumento de los impuestos medioambientales de acuerdo con los estándares europeos, combinando estos incrementos con algún tipo de crédito fiscal compensatorio del impacto para hogares de bajos ingresos.
La conversión, para evitar efectos distorsivos, de gravámenes temporales sobre Banca y compañías energéticas en impuestos permanentes con bases referidas a una clara definición de beneficios extraordinarios, coincide con los avances planteados desde el Gobierno, que, por lo tanto, se confirma. La novedad sería la propuesta de un crédito fiscal proporcional al importe de las dotaciones a un fondo de capital anticíclico (los conocidos CC y B en la jerga financiera de los Bancos Centrales).
La incorporación tanto de las medidas cenitales como de las terrestres a nuestro sistema tributario no parece muy probable por razones de oportunidad, aparte de que en algún caso suponen retrocesos poco justificables en la evolución del mismo. Pero ahí quedan para su conocimiento y debate.
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