El pacto entre ERC y el PSC que posibilitó la investidura de Salvador Illa incluye la idea de que la solidaridad debe estar limitada por el “principio de ordinalidad”; un desiderátum que lleva mucho tiempo en el debate público en Cataluña. Por eso, merece la pena detenerse en su significado y sus implicaciones.
En primer lugar, el nombre no es probablemente el mejor. Más que un principio, se trata de un criterio; y más que ordinalidad, deberíamos hablar de no reordenación. Este “criterio de no reordenación” significa que la acción redistributiva del sector público debe tener un límite: no puede alterar el orden observado en la distribución previa a la redistribución.
Si pensamos en el IRPF, este criterio suena muy razonable. Seguramente más del 90% de la ciudadanía española estaría de acuerdo si se le preguntase al respecto. Aunque eso no ha sido así en la mayor parte de la historia de la humanidad, hoy se asume con normalidad que quien gana más debe pagar más, pero esa contribución adicional no debería acabar provocando que se altere el ranking. Dicho eso, es cierto que asumimos sin discusión la quiebra del criterio al meter en la ecuación las necesidades de gasto. Por ejemplo, si usted gana 40.000 euros al año y no tiene hijos, acabará con una renta disponible inferior a quien gana 38.000 y tiene tres hijos. En todo caso, la idea fundamental es que hoy en España existe un amplísimo respaldo al criterio de no reordenación cuando hablamos de los individuos y las rentas.
Las cosas pasan a ser algo diferentes cuando hablamos de Comunidades Autónomas y de servicios públicos autonómicos. ¿Es razonable que las Comunidades Autónomas que cuentan con mayor capacidad fiscal disfruten por ello de mayores recursos por habitante para la prestación de servicios públicos? ¿Aceptamos que madrileños o catalanes deben contar con más dinero para prestar mejores y más caros servicios públicos que extremeños y andaluces? Intuyo que las respuestas afirmativas a ambas preguntas se situarían muy por debajo del 90% anterior. Entendamos el porqué.
Primero y ante todo: no se percibe igual la renta disponible para consumir o ahorrar que los servicios públicos. En el primer caso, aceptamos que no todos somos iguales, que es razonable y justo que existan disparidades en el dinero que ganan las personas. Las diferencias en capital humano, en talento o en esfuerzo son justificaciones habituales; el argumento de que la igualdad de recompensas dañaría gravemente los incentivos a formarse y trabajar duro es ampliamente compartido; incluso quienes abogan por limitar significativamente la desigualdad en nuestras sociedades asumen que la igualdad total sería también un problema. No hace falta mentar aquí las numerosas experiencias fracasadas.
Los servicios públicos tienen a ser percibidos de otra manera. En general, abandonamos la lógica del mercado y nos sumimos en la lógica de la ciudadanía. Y en este punto creo que la mayoría hoy en España se sitúa en el bando de los que reivindican y justifican la igualdad de acceso. Una igualdad de acceso que, incluso, puede ir más allá de la igualdad de recursos por habitante, para tener presentes también las diferencias en los costes de la prestación: si en un territorio con baja capacidad fiscal cuesta mucho más el servicio, habrá que transferir más recursos y, por tanto, contará con más recursos por habitante que los territorios más ricos. Consecuentemente, el criterio de no reordenación no tiene por qué cumplirse.
Sin embargo, esta argumentación es contingente al país y al momento histórico. Por eso en el párrafo anterior indicaba “hoy en España”. Existen países federales en los que el equilibrio es otro. En Estados Unidos se admiten diferencias enormes en los servicios públicos estatales; en Canadá o Suiza se corrigen solo parcialmente entre provincias y cantones. En ambos casos, el criterio de no reordenación se asume por la mayoría de los ciudadanos y es constitucional. En cambio, los australianos son seguidores de la nivelación plena de las necesidades de gasto y los que más recursos per cápita disfrutan son los territorios menos desarrollados.
En definitiva, el criterio de no reordenación aplicado a las rentas disponibles de las personas es muy ampliamente asumido por los ciudadanos de todas las economías mixtas de mercado que se integran en la OCDE. En contraste, el que afecta a los servicios públicos depende de los equilibrios y acuerdos constitucionales, de la historia y el origen de cada Estado descentralizado. Porque no es lo mismo un país que se construye a partir de la suma de las partes que otro que se descentraliza profundamente a partir de un Estado altamente centralizado, como España.
Por eso, está plenamente justificado y es legítimo que desde Cataluña se plantee la aplicación del criterio de no reordenación a la financiación autonómica. Pero la justificación no pude apelar a lo que ocurre en el terreno de la redistribución individual y no puede pretender hacerse de forma bilateral. Es una discusión del modelo de Estado que afecta a principios constitucionales. Y como tal debe ser enfocada y resuelta.
