A poco más de cinco años de que finalice el plazo para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas, y en el complicado contexto internacional en el que vivimos, se exige una revisión y puesta al día de la cooperación fiscal internacional, como fórmula para la movilización de recursos y, por qué no, para la financiación del desarrollo.
En los últimos años y meses, los desafíos que afronta la agenda de los ODS se han exacerbado: la post-pandemia ha producido retrocesos en términos económicos y de desarrollo en muchos países desarrollados y en desarrollo; la crisis climática es cada vez más aguda; los conflictos bélicos en la vecindad de la UE han alterado la estabilidad y equilibrio económico mundial; y la crisis de la deuda soberana presiona en todos los países del mundo, en particular, en el Sur Global.
En este contexto internacional, debemos a su vez constatar la fragmentación política existente, con una multiplicidad de actores, la huida del multilateralismo, que tan buenos resultados dio en el pasado, un Sur Global muy dispar y fluido, dispuesto a una geometría variable en sus acuerdos en el marco económico y fiscal; y la inexistencia de países socios, ni siquiera de bloques regionales homogéneos.
Y en todo este complejo marco global, nos encontramos a unos meses de la IV Conferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo de Naciones Unidas, cuya anfitriona será España, y en pleno proceso de negociación del Convenio Marco sobre cooperación fiscal internacional inclusiva y eficaz (Resolución 77/244 de Naciones Unidas). ¿Cómo se llega a esta situación y a la Resolución de la Naciones Unidas? Las razones son de diversa naturaleza, pero fundamentalmente, son la crisis financiera, y las perdidas en recaudación tributaria de los países en vías de desarrollo debido a sistemas tributarios, en ocasiones, imperfectamente diseñados con vacíos legales, e incluso con normativas tributarias, en las que, a veces, se permite vía regímenes e incentivos fiscales, desviaciones entre los ingresos previstos, y lo que realmente se recauda.
Es cierto, que en el ámbito fiscal, ha habido algunos avances como consecuencia del Plan de Acción BEPS de la OCDE/G20 sobre fiscalidad de las multinacionales. Sin embargo, este Plan no es considerado ni suficiente, ni se entiende, por los países del Sur Global, que la OCDE posea la legitimidad necesaria, por falta de representatividad, a pesar del marco inclusivo. Además, los países en vías de desarrollo mantienen que la distribución de los ingresos fiscales no es la adecuada, ni la razonable, y que en muchas ocasiones, las rentas son sometidas a imposición en países donde no se generan las rentas. Por todo ello, se aprobó la citada Resolución de Naciones Unidas, impulsando así una iniciativa africana para que la ONU asuma un papel más activo en la cooperación fiscalidad internacional a través de un convenio marco.
Esta etapa de cooperación fiscal en la OCDE que hemos vivido hasta hace poco enmascara conflictos fundamentales entre los intereses de los países en desarrollo y los desarrollados, conflictos que han supuesto el traslado a la ONU, del citado Convenio Marco de cooperación fiscal internacional. Además, estos conflictos constituyen no solo una serie de objeciones de los países con menos peso en las negociaciones de los Convenios de doble imposición internacional, sino que reflejan un conjunto de preocupaciones de los países en desarrollo que se extienden mucho más allá de la formulación de políticas tributarias. Fundamentalmente, estas preocupaciones se centran en el abismo de poder y recursos entre los países en desarrollo y los desarrollados, y cómo las reformas BEPS no logran reconducir esta situación histórica. Mientras tanto, los defensores del Plan de Acción BEPS han priorizado, frente a este conjunto de críticas, los beneficios a corto plazo sobre la competencia fiscal lesiva entre los países. Estos conflictos en el corazón de la reforma tributaria global contemporánea tienen implicaciones importantes para describir con precisión el estado de la cooperación tributaria global y para apreciar tanto sus promesas como sus riesgos.
Y, en todo esto, ¿Cuál es la posición de la Unión Europea una vez que en unos días se inicia la segunda ronda negociadora del Comité Ad Hoc de la ONU sobre los términos de referencia del Convenio marco de cooperación fiscal internacional, que contienen los parámetros básicos y los mecanismos del mismo? Quizás lo más importante es que los Estados miembros de la UE han apoyado la presentación de una contribución conjunta de la Unión sobre la base de una propuesta de la Comisión, ante la Secretaría de las Naciones Unidas, de tal manera que se impulsa un trabajo coordinado en el seno de la UE, evitando duplicidades y solapamientos de trabajo entre las instituciones comunitarias y sus Estados miembros.
La posición europea aboga por un marco sólido de cooperación fiscal internacional en las Naciones Unidas para garantizar un sistema fiscal global justo, inclusivo y eficaz. Para ello se enfatiza la importancia de la gobernanza y de un orden internacional basado en reglas, una cooperación fiscal inclusiva y equitativa y el fomento del diálogo global para crear sinergias políticas. La UE apoya la alineación del convenio propuesto con las iniciativas fiscales internacionales existentes para evitar la duplicidad y garantizar la coherencia. Por ello, se aboga también por una toma de decisiones basada en el consenso para incluir las perspectivas de todos los países, apoyando en todo momento la consecución de los ODS a través de políticas fiscales eficaces.
Recientemente, el día 18 de julio de 2024, el Comité Fiscal Ad-hoc de las Naciones Unidas publicó un borrador de los términos de referencia para el Convenio marco de la ONU sobre cooperación fiscal internacional, donde se incluye la orientación general sobre los objetivos clave que se pretender obtener a través del citado Convenio marco, y que, encajan en la política expresada por la UE, ya que deberían ser universales en enfoque y alcance y deberían considerar plenamente las diferentes necesidades, prioridades y capacidades de todos los países, en particular, los países en situaciones especiales; asimismo deberían reconocer que cada Estado miembro tiene el derecho soberano de decidir las políticas y prácticas de su sistema fiscal interno, y la responsabilidad de garantizar que dichas políticas y prácticas no socaven la eficacia de la base o sistema impositivo de otros Estados miembros. Por último, se tendría que adoptar una perspectiva holística y sostenible del desarrollo que abarque de manera equilibrada e integrada los aspectos de política económica, social y medioambiental.
El Convenio marco debería ser lo suficientemente flexible, resiliente y ágil para garantizar resultados equitativos a medida que evolucionan las sociedades, la tecnología y los modelos de negocio y los paisajes de cooperación fiscal internacional, garantizando la equidad en la asignación de derechos tributarios bajo el sistema tributario internacional que contribuya a lograr el desarrollo sostenible, y la seguridad jurídica de los contribuyentes y administraciones.
El documento de la ONU, que peca de cierta vaguedad, identifica algunas áreas de trabajo futuras, como la fiscalidad de la economía digitalizada y globalizada; la tributación de los ingresos derivados de servicios transfronterizos; los flujos financieros ilícitos relacionados con impuestos; la prevención y resolución de litigios fiscales internacionales; y la tributación de personas con alto patrimonio.
En todo caso, terminamos poniendo en valor la necesaria adopción de reglas comunes sobre la gobernanza que debe regir el marco de la Resolución de Naciones Unidas antes de ponerse a trabajar sobre las distintas tareas, ya que se corre el riesgo de bloquear la toma de decisiones en el Grupo Ad hoc de Naciones Unidas sobre el Convenio Marco relativo a la cooperación fiscal internacional.
